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關(guān)于縣機關(guān)借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的調(diào)研
“20xx年機構(gòu)改革后，我縣縣直機關(guān)編制大幅精簡，由于各種原因，大多機關(guān)在一定程度上都感到工作壓力大，難以開展工作，因為編制緊缺等原因，人員調(diào)不進來，于是很多機關(guān)都采取了一種變通的方法――借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀骨干人員到機關(guān)工作。近期筆者就縣機關(guān)借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員這一現(xiàn)象進行了調(diào)研，從調(diào)研情況來看，縣機關(guān)借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員存在一些不容忽視的問題。
一、基本情況
我縣是黔、湘、桂三省（區(qū)）交界，面積4441平方公里，轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（10個鎮(zhèn)，15個鄉(xiāng)）。20xx年機構(gòu)改革后，現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)總編制765名（其中，行政編制727名，事業(yè)編制38名），現(xiàn)實有在職人數(shù)625人，空編140名，現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)到機關(guān)（含掛職鍛煉、抽調(diào)、跟班學習等）58人，實際在崗人數(shù)567人，空編最多的為17名（水口鎮(zhèn)），空編最少的為0名（順化鄉(xiāng)，全部滿編）。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍現(xiàn)狀
鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作千頭萬緒，直接面對群眾，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都能忠于職守，辛勤工作，為促進一方發(fā)展、維護一方穩(wěn)定作出了巨大的犧牲和奉獻，但由于歷史的、政策的、制度的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中仍存在不少問題，主要表現(xiàn)為：
一是悲觀壓頭情緒比較嚴重。在調(diào)研中，有大部分干部表示對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作前景信心不足，有明顯的悲觀壓頭情緒。認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力大、運轉(zhuǎn)艱難，特別是稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力弱化，干部權(quán)責不對稱，開展工作舉步艱難。思動思遷現(xiàn)象突出，部分干部消極對待工作。由于待遇不一樣，干部職工的積極性不高，一崗多人，推諉扯皮，得過且過，工作效率低下，競爭意識不強。長期不堅守崗位，極個別人利用工作時間打牌賭博，在群眾中造成不好的影響。
二是工作能力相對弱化。主要是發(fā)展經(jīng)濟能力不足，對經(jīng)濟發(fā)展的基本常識不了解；對前沿農(nóng)業(yè)技術(shù)不學習；對新知識不掌握。如電腦操作、英語等知識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掌握得少。
三是工作方法講究不夠。一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政策缺乏深入學習了解，工作上不講究方法、簡單粗暴，任務一來搞突擊，不善于做過細的群眾工作。
四是干部隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理。從年齡結(jié)構(gòu)看，年輕干部偏少；從職級結(jié)構(gòu)看，一般干部偏少；從來源結(jié)構(gòu)看，由于上級規(guī)定20xx年后五年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再招考，在職人數(shù)“只減不增”，人員補充渠道偏少。
三、借調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員原因和影響
一是由于縣機關(guān)工作增多而產(chǎn)生的借調(diào)。此外導致借調(diào)產(chǎn)生的還有：縣機關(guān)人才短缺、編制限制以及借調(diào)人員自身發(fā)展需要等。而無論是哪一種情況，在借調(diào)之初幾乎都有一個奇異的“合謀”：對于借調(diào)單位來說，既不用發(fā)工資，又無需承擔培養(yǎng)責任，很是實惠；被借調(diào)單位雖然需要調(diào)整人手接替相應崗位，但面對上級權(quán)力部門亦無可奈何，實在不行，抽調(diào)下屬事業(yè)單位人員或招用臨時人員也是“無奈之舉”。“合謀”的第三方即為借調(diào)人員自己。借調(diào)人員認為自己在基層工作，平臺還是有點低，想往上發(fā)展。于是，借調(diào)已經(jīng)被看成是普通公務員上升的階梯。對于借調(diào)人員而言，用上幾年時間，只要抓住機遇正式調(diào)入也是順理成章之事。在這些合力的作用下，機關(guān)對借調(diào)樂此不疲。
二是因為被借調(diào)到縣機關(guān)的干部，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往都是工作扎實、能獨擋一面，一般都是年輕的骨干。縣機關(guān)（特別是一些特權(quán)部門）向鄉(xiāng)鎮(zhèn)借這些干部的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導明知如果同意借調(diào)，必然給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作帶來較大困難，但礙于怕縣機關(guān)在有些時候故意為難，所以只有勉強同意。同時被借調(diào)人員都有想進縣城，認為“借調(diào)”也是“調(diào)”的心理，在無法調(diào)動的情況下，就想法走了“借調(diào)”之路。
三是被借調(diào)者與原單位都是“受害者”：借調(diào)者占有原單位編制但不干活，新人就進不來，原單位還要給不干活的人發(fā)工資，同樣，被借調(diào)人員在借調(diào)單位累死累活，不僅沒有工資也不能得到編制。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，縣直機關(guān)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員，又占編制，又占職務，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作能力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作增加了很大的壓力。為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作任務，只有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的事業(yè)單位中抽人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)來用，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作往往成了哪里癢就抓哪里，在很大程度上疲于應付，無法更好的搞好各項建設，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作上造成被動。
四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的一級政府，下對群眾，上對縣級各部門，近年來各項指令性任務、檢查和各類考核評選檢查逐年增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往是顧了這頭顧不了那頭，上級評選往往又是“一票否決”，在骨干被借調(diào)后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作牽制很大。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的對象主要是農(nóng)民，農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，對政策常有不理解之處，對工作的開展帶來困難。
五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部易進難出，這是當前干部隊伍人員年齡結(jié)構(gòu)老化、總體素質(zhì)欠高、結(jié)構(gòu)不夠合理的重要原因。從調(diào)查的情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，工作年齡最大的有50多歲，連續(xù)在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時間最長的已近20年，在一個崗位工作最長的已滿15年。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部一般是由上級機關(guān)或縣直部門直接下派，多年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作、能力強、經(jīng)驗豐富的同志卻提拔機會極少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到升遷無望，工作積極性不高，因此就想用借調(diào)的辦法曲線進城。
六是被借調(diào)者具有很強的工作能力，才會被委以重任。但現(xiàn)有的用人機制和管理體制，使得很多被借調(diào)人員無法成為借調(diào)單位的正式職工，由此也失去了一些應得的權(quán)益，晉級、提拔都受到了影響。離開原單位多年，再回去也沒有了位置，最后成了“懸在半空”的人。“編制”卡住了很多人的前途，一些業(yè)務能力很強的借調(diào)人員多年之后仍找不到自己應有的位置。甚至個別“借調(diào)”人員，已經(jīng)被借調(diào)五六年了，年輕人熬成了“老借調(diào)”，卻還帶著讓他們歡喜讓他憂的“借調(diào)”的尷尬身份。
四、建議和對策
為嚴格控制機關(guān)事業(yè)單位隨意借調(diào)工作人員，杜絕干部職工的無序流動，進一步規(guī)范人事、編制管理，加強機關(guān)事業(yè)單位干部職工隊伍建設，筆者認為需要做好以下方面工作。
一是組織、人事、編制部門在全縣范圍內(nèi)開展一次借調(diào)人員清查清理工作，然后對借調(diào)人員進行分類分析，對屬掛職鍛煉的，繼續(xù)保留；對確因工作需要借調(diào)的，由縣委組織部辦理借調(diào)手續(xù)，并送縣分管領(lǐng)導、編制、人事部門備案；對上述兩類以外借調(diào)人員，及時清退回原單位工作。
二是對于借調(diào)來說，依然是沒有統(tǒng)一規(guī)則的“自選動作”在發(fā)揮作用，造成隨意性極大，借入的隨意，退回也隨意，因為借調(diào)沒有相應的制度，要解決借調(diào)者遭遇的尷尬，只有靠制度。制定干部使用流動制度，加強干部的人事、編制管理。一切干部無序流動尷尬處境的根源，都在于制度缺失，只有建立起一套與借調(diào)有關(guān)的制度規(guī)范，才可以保障借調(diào)單位、被借調(diào)單位和借調(diào)者的權(quán)利，并實現(xiàn)有序流動管理，才能夠真正走出干部無序流動的尷尬。
三是原則上應減少借調(diào)人員的存在現(xiàn)象，對確因工作需要借調(diào)的工作人員，經(jīng)借調(diào)單位與原單位協(xié)商同意后，明確借調(diào)時限，由本人填報借調(diào)人員審批表，統(tǒng)一報縣委組織部和縣分管領(lǐng)導審批。
四是借調(diào)單位有空編的借調(diào)人員，借調(diào)單位和組織部門應及時對借調(diào)人員進行考核，考核合格的，辦理工作調(diào)動手續(xù)，否則，應及時退回原單位工作。
五是形成借調(diào)人員的管理、考核、晉升、提拔制度，解決借調(diào)人員的福利、晉級、組織關(guān)系等各項權(quán)利，探索借調(diào)人員“育、管、用”等機制，為借調(diào)人員“培土澆水”，搭建優(yōu)秀年輕干部成長“平臺”。例如借調(diào)人員在單位有職務的，借調(diào)后，可以保留其職級待遇，原職務自然免除，退回原單位工作后，如果原職位還空缺，可以恢復原職務，或者由原單位酌情安排，不能兩頭掛職，這樣，原單位就可以靈活的安排人員。
六是探索制定干部“能上、能下”使用管理制度，多渠道分流機關(guān)單位富余人員和基本不能勝任工作的人員，空出有限的編制，用以為機關(guān)單位增添新鮮“血液”，促進機關(guān)單位各項工作的開展。對有培養(yǎng)潛力的優(yōu)秀年輕干部，多采取推薦機關(guān)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到州、縣有關(guān)部門上掛、在同級單位平掛、機關(guān)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下掛等掛職鍛煉方式，代替借調(diào)這一形式，一方面可以大力培養(yǎng)好年輕后備干部，一方面通過干部相互交流，又可以解決機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才緊缺的問題。
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