周武王攻下朝歌、滅掉商朝以后，為了穩(wěn)定大局，曾采取了一個(gè)懷柔措施：他沒(méi)有殺死紂王的兒子武庚，而是封他為殷侯，仍舊讓他管理殷都朝歌的政務(wù)。與此同時(shí)，武王又派自己的三個(gè)親兄弟姬鮮、姬度和姬處在殷都周圍建立封國(guó)以監(jiān)視武庚。因?yàn)樾值苋说姆鈬?guó)分別在管地、蔡地和霍地，所以以后武王的兒子成王即位，便稱這三人為管叔、蔡叔和霍叔。
但是武王的這個(gè)措施只在表面上穩(wěn)定了局面，而實(shí)際上，商朝奴隸主貴族的勢(shì)力仍舊在蠢蠢欲動(dòng)，想伺機(jī)反撲。而更加重要的是，幾百年的商朝統(tǒng)治留在百姓中的觀念，總覺得他是正統(tǒng)。果然，不久便傳來(lái)了那兩個(gè)曾出面阻止武王伐紂的迂老頭伯夷和叔齊在首陽(yáng)山上餓死的消息。餓死兩個(gè)迂老頭，本沒(méi)什么大不了的，但是民間卻傳得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。人們說(shuō)這兩人是為了抗議武王的違逆行為而發(fā)誓不食周粟，因而逃到首陽(yáng)山（今山西永濟(jì)西南）上靠挖野菜充饑，到了冬天才活活餓死的。甚至還有人特地寫了一首名叫《采薇》的詩(shī)稱誦他們的美德。這就說(shuō)明百姓的人心還沒(méi)有完全歸向周朝。
聽到這個(gè)消息以后，武王食不甘味、夜不能眠。他將最親近的大臣周公旦、太公望、召公等召集來(lái)商量計(jì)策。太公望主張向各地派駐軍隊(duì)，召公主張要施仁政。最后周公旦提出了一個(gè)辦法，將在朝歌附近設(shè)立監(jiān)國(guó)的做法擴(kuò)大開來(lái)，由武王分封周王室的親屬和在滅商作戰(zhàn)中的可靠功臣到各地去建立諸侯國(guó)。諸侯國(guó)的政務(wù)和軍事由諸侯自己管理，但他們都必須服從天子的號(hào)令，并且定期向天子納貢。武王采納了周公的建議，于是就進(jìn)行了大規(guī)模的分封。從武王到以后的成王，總共大約分封了七十多個(gè)諸侯國(guó)。這種大規(guī)模分封和建立諸侯國(guó)的做法，歷史上便稱為“封建”。
武王尚未完全完成封建諸侯國(guó)的事情，便病故了。實(shí)際上，西周建國(guó)后，他只統(tǒng)治了兩年。按照武王的臨終囑托，由他十三歲的兒子姬誦繼承天子之位，并由周公旦輔政，即代理執(zhí)政。
周公輔政后，為了穩(wěn)定局面，使已封建的諸侯國(guó)的統(tǒng)治有章可循，并協(xié)調(diào)好他們與周天子之間的關(guān)系，他采取了一系列的行政措施。首先，他廢除了從夏商一直遺留下來(lái)的王位繼承制度：即先由兄及弟，然后再傳兒子的辦法，改成了直接傳位給嫡長(zhǎng)子的制度，其他的兒子只能分封諸侯。這個(gè)制度免去了王室內(nèi)部許多爭(zhēng)權(quán)奪利的悲劇發(fā)生，十分有利于鞏固政權(quán)。
其次，周公又劃定了皇室奴隸主貴族的等級(jí)與特權(quán)，將他們分成天子、諸侯、卿、大夫、士五個(gè)等級(jí)層次，并對(duì)他們各自的服飾以及祭祀、會(huì)盟、宴飲、朝貢、婚嫁、殯葬時(shí)的儀式，都作了規(guī)定。后人就將這些稱為“周禮”。
這些尊卑有序的周禮，是針對(duì)奴隸主貴族的，而對(duì)于廣大的老百姓（庶民），周公則又制定了很嚴(yán)酷詳細(xì)的刑律，據(jù)說(shuō)有三千條。后來(lái)人們常說(shuō)的“刑不上大夫，禮不下庶人”，就是指周公的這套制度而言的。
周公為了鞏固周王朝的奴隸主貴族統(tǒng)治，倒真是嘔心瀝血，兢兢業(yè)業(yè)。傳說(shuō)他常常在吃飯時(shí)聽到有人來(lái)報(bào)告事情，就連忙將口中的飯吐出來(lái)，立刻與人交談；在洗頭時(shí)臨時(shí)有事情要處理，便用手握著濕淋淋的頭發(fā)就辦起公來(lái)。這就是后來(lái)“周公吐哺”成語(yǔ)的來(lái)歷。
但是周公的做法也招來(lái)了一些王室人員的疑忌。首先是他的哥哥管叔就對(duì)他很不滿。因?yàn)楣苁迨俏耐醯娜齼鹤樱渫跏抢隙芄抢纤模绻催^(guò)去的繼承法，本可由他繼承王位，而周公頒布的新繼承法則完全破滅了他的希望。再說(shuō)武王不讓他這個(gè)老三、而是委托給了老四當(dāng)輔政大臣，他心中不服；再加上周公事無(wú)巨細(xì)，幾乎將什么權(quán)都握在自己手里，管叔將心比心，認(rèn)為他一定是欺成王年幼，想將來(lái)取而代之。于是，他便聯(lián)絡(luò)了兩個(gè)小兄弟蔡叔和霍叔，一面在朝中散布周公獨(dú)攬大權(quán)，馬上要發(fā)動(dòng)政變奪取王位的謠言，一面又和武庚勾結(jié)起來(lái)，慫恿他起兵反叛，想以此逼周公下臺(tái)。
謠言使太公望和召公都有點(diǎn)相信了。他們突然都提出要離開鎬京到自己的封地去（太公望的封地在齊，召公的封地在燕）。就連剛滿十五歲的成王也半信半疑，急得六神無(wú)主了。周公為了制止謠言，穩(wěn)定大局，一面立刻為成王舉行了“冠禮”儀式，表示馬上可以讓他親政了，一面用非常懇切的態(tài)度將手中的行政權(quán)托付給了太公和召公，自己離開了鎬京。臨走時(shí)，還寫了一首名叫《鴟鸮（ｃｈī ｘｉāｏ）》的詩(shī)送給了成王。詩(shī)中，周公將成王比作可愛的小鳥，將自己比作護(hù)巢哺幼的老鳥，而將武庚比作兇惡的鴟。
周公出走后，果然武庚和東夷的一些部落來(lái)往密切，蠢蠢欲動(dòng)了。而作為三個(gè)監(jiān)國(guó)的管叔等，卻無(wú)動(dòng)于衷。成王得到訊息，這才打消了對(duì)周公的懷疑，趕忙與太公、召公商議，將周公緊急召回，以應(yīng)付眼前危險(xiǎn)的局勢(shì)。
再說(shuō)周公出走后，其實(shí)他并沒(méi)有消極，而是在暗中已充分掌握了管叔煽動(dòng)武庚組織叛亂的證據(jù)。應(yīng)召回到鎬京后，他便立刻帶兵東征。他自己親自率軍討伐武庚，而讓太公望率軍阻斷東夷中的淮夷、徐戎等部落的軍隊(duì)對(duì)武庚的支援。于是，周公集中軍力，攻下了殷都，殺死了武庚，接著又將制造謠言、煽動(dòng)叛亂的管叔斬首，將蔡叔流放，將霍叔貶為平民。
周公東征勝利后，又在鎬京西邊的洛邑（今河南洛陽(yáng)）建了一座都城，名叫成周。因?yàn)槁逡氐靥幹性闹行牡貛В阌趯?duì)中原的控制。與此同時(shí)，周公又下令將那些跟隨武庚鬧叛亂的商朝奴隸主貴族集中到洛邑居住，派軍隊(duì)監(jiān)管他們，并將他們稱為“頑民”。
周公為年幼的成王輔政七年，終于建立起了一個(gè)統(tǒng)一繁榮的周王朝。在周成王二十歲時(shí)，周公就將權(quán)力全部移交給了他。
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