試論法團(tuán)主義視野下的行業(yè)協(xié)會(huì)自治論文
論文摘要：本文從法團(tuán)主義的視角來研究行業(yè)協(xié)會(huì)的自治問題，簡要介紹了法團(tuán)主義關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)理論和主要觀點(diǎn)，區(qū)分出具有公共利益組織性質(zhì)的處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì)和私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)。在指出當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)自治面臨的困境后根據(jù)法團(tuán)主義的政制安排提出了實(shí)行強(qiáng)制性會(huì)員制、多渠道保障經(jīng)費(fèi)獨(dú)立和針對不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)制定出臺(tái)不同的法律予以規(guī)范和調(diào)整的立法和政策建議。
論文關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì),自治,法團(tuán)主義
一、法團(tuán)主義理論關(guān)于行業(yè)利益團(tuán)體的主要觀點(diǎn)
法團(tuán)主義是二十世紀(jì)六十年代后西方工業(yè)化國家政治社會(huì)學(xué)方面的重要理論之一。它的根基和土壤主要是在歐洲大陸，法團(tuán)主義關(guān)注利益團(tuán)體政治，強(qiáng)調(diào)利益團(tuán)體的利益組織和傳遞以及對社會(huì)秩序的貢獻(xiàn)。法團(tuán)主義認(rèn)為多元主義視角下的利益團(tuán)體政治運(yùn)作存在重重弊端：眾多的利益團(tuán)體的存在以及它們之間在政治市場上的自由競爭一方面會(huì)導(dǎo)致政策難以達(dá)成和對秩序的破壞；另一方面它們之間在成員、資源等方面的差異必然影響到對政策制定和出臺(tái)的不平等的影響。某些邊緣化的群體，其利益難以組織起來和采取積極行動(dòng)影響國家的立法和政策。對此，法團(tuán)主義認(rèn)為：限制利益團(tuán)體的數(shù)量，并且國家在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)出面賦予不同行業(yè)個(gè)別利益團(tuán)體作為行業(yè)利益代表的壟斷性地位；國家要求處于壟斷性地位的行業(yè)利益團(tuán)體對其成員進(jìn)行自律管理和控制以利于秩序的達(dá)成和社會(huì)的穩(wěn)定；國家通過立法承認(rèn)行業(yè)利益團(tuán)體的合法地位，在立法和制定政策時(shí)反映這些行業(yè)利益團(tuán)體的意見和建議。顯然，法團(tuán)主義相比多元主義的關(guān)于利益團(tuán)體的解決方案更有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及國家政策的順利執(zhí)行。
在法團(tuán)主義下行業(yè)利益團(tuán)體是如何進(jìn)行自律管理的呢？首先是強(qiáng)制性的會(huì)員制。法團(tuán)主義方案中的處于壟斷性地位的行業(yè)利益團(tuán)體對其所屬成員來說在進(jìn)入和退出方面是具有強(qiáng)制性的。某一行業(yè)的個(gè)人、企業(yè)等只有在加入行業(yè)利益團(tuán)體成為其成員后，其利益才能被組織起來通過該團(tuán)體被“集中”代表。更重要的是國家的立法和政策所造成的外部宏觀環(huán)境迫使任何有理性的個(gè)體或組織加入到行業(yè)利益團(tuán)體中來。比如在國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼是通過某一農(nóng)民組織來計(jì)算和核發(fā)的情況下，大量分散的無組織的農(nóng)民也會(huì)選擇加入這個(gè)農(nóng)民組織。其次是行業(yè)利益團(tuán)體對成員的管理和控制。壟斷性的行業(yè)利益團(tuán)體受到國家的承認(rèn)和一定的授權(quán)，可以對所屬成員進(jìn)行類似于公權(quán)力的管理和控制。這反映在團(tuán)體通過章程對會(huì)員依照團(tuán)體章程或規(guī)約進(jìn)行的管理。另一方面，更多的是通過行業(yè)利益團(tuán)體對成員提供的各種服務(wù)，比如信息咨詢、證明出具、行業(yè)鑒定等，由于外在的某些法律法規(guī)的配套，行業(yè)利益團(tuán)體出具的證明和鑒定或可以使成員辦理某些業(yè)務(wù)的合法證明文件或者是享受某些政策優(yōu)惠的前提條件等，行業(yè)利益團(tuán)體通過服務(wù)可以對會(huì)員進(jìn)行一定程度上的管理和控制。
在行業(yè)利益團(tuán)體與國家的關(guān)系上，它們作為國家和各個(gè)個(gè)體成員之間的中介環(huán)節(jié)，享有自治地位。它們雖然需要法律的承認(rèn)和一定程度的授權(quán)，但只是因此具有了一定的公權(quán)力或者成為了公法人，自身并不是行政機(jī)關(guān)的延伸，行政機(jī)關(guān)也無權(quán)干預(yù)其內(nèi)部組織和運(yùn)作。自治保障除相關(guān)的立法承認(rèn)以外，獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源和咨詢性的行政程序尤其是強(qiáng)制性咨詢程序（行政機(jī)關(guān)只有經(jīng)過對行業(yè)利益團(tuán)體的依法咨詢，其立法或政策才能具有合法性）也是其獨(dú)立性的重要保障。
這樣，法團(tuán)主義下的行業(yè)利益團(tuán)體就一方面對其成員依法進(jìn)行一定程度的控制和管理與提供各種服務(wù)，另一方面作為成員和政府之間的橋梁，把成員的意見和利益集中傳遞到行政機(jī)關(guān)、各種委員會(huì)和議會(huì)當(dāng)中并對這些機(jī)構(gòu)的立法或政策施加影響，也是政府的政策和執(zhí)行政策的企業(yè)有了更好的互動(dòng)，行業(yè)的健康發(fā)展和相對和諧的秩序就有了相應(yīng)的保障。
最后需要指出的是法團(tuán)主義關(guān)于行業(yè)利益團(tuán)體的方案并非是把所有的行業(yè)利益團(tuán)體都納入到法團(tuán)主義的制度化安排中。法團(tuán)主義關(guān)注的主要是行業(yè)壟斷性的利益團(tuán)體的組織和運(yùn)作，個(gè)人和企業(yè)當(dāng)然可以自由選擇加入各種非壟斷性的行業(yè)利益團(tuán)體。
二、我國當(dāng)前的行業(yè)協(xié)會(huì)自治現(xiàn)狀
我國的行業(yè)協(xié)會(huì)為數(shù)眾多，其在發(fā)展上面臨的困境具有普遍性，主要表現(xiàn)在：
1．定位困惑。行業(yè)協(xié)會(huì)按現(xiàn)在的理解當(dāng)然應(yīng)該是個(gè)人、企業(yè)和政府之間的聯(lián)系中介，屬于“社會(huì)”的組成部分。一方面，避免政府直接干預(yù)公民和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由，代之以行業(yè)協(xié)會(huì)對所屬成員的管理和服務(wù)；另一方面，組織和集中成員的意見和利益并將之向政府傳遞，幫助政府了解行業(yè)的各種情況，以使政府的立法或政策更符合行業(yè)發(fā)展情況和利益。而行業(yè)協(xié)會(huì)自身也只有具有較大的獨(dú)立性能夠自主組織和運(yùn)作，也就是具有自治地位，才可能實(shí)現(xiàn)這樣的利益協(xié)調(diào)、傳遞、表達(dá)和政策法規(guī)的順利有效實(shí)施和社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧�？墒窃谖覈瓉砀叨燃械挠�(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，很多行業(yè)協(xié)會(huì)都成為行政機(jī)關(guān)的附屬單位。它們成為《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》所要求的“業(yè)務(wù)主管單位”的“事業(yè)單位”。有些業(yè)務(wù)主管單位甚至安排下屬部門領(lǐng)導(dǎo)兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo),并讓下屬部門與社團(tuán)合署辦公,使二者“合二為一”。協(xié)會(huì)自身也幾乎完全是行政化運(yùn)作。
改革開放至今，行業(yè)協(xié)會(huì)擺脫行政機(jī)關(guān)的控制、向著成為企業(yè)和政府聯(lián)系中介的具有獨(dú)立自治地位發(fā)展的趨勢在不斷發(fā)展，但同時(shí)也有各種障礙存在，其中對其性質(zhì)定位是關(guān)鍵，甚至連不少學(xué)者對其都有一定認(rèn)識(shí)誤區(qū)�！�,行業(yè)協(xié)會(huì)是一種以會(huì)員自發(fā)成立的、會(huì)員制的、在市場中開展活動(dòng)的、以行業(yè)為標(biāo)識(shí)的、非營利的`、非政府的、互益的社會(huì)組織”,換言之,行業(yè)協(xié)會(huì)是一種具有自發(fā)性、市場性、行業(yè)性、會(huì)員性、非營利性、非政府性和互益性的社會(huì)組織”。我國從來沒有、在可以預(yù)見的將來也不大可能有美國式的以個(gè)體自由為背景的多元主義的利益團(tuán)體政制安排。所以，如果行業(yè)協(xié)會(huì)一律定位為“自發(fā)性”和“非政府性”（這里非政府性并非法團(tuán)主義下的社會(huì)性，法團(tuán)主義下某些行業(yè)協(xié)會(huì)可能會(huì)由于立法授權(quán)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖娼M織。）是不妥的。定位不清當(dāng)然會(huì)影響到行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。
2．管理體制。對行業(yè)協(xié)會(huì)的管理一直是在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》基礎(chǔ)上的“雙重管理體制”。除了政府依法對行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理和控制外，“業(yè)務(wù)主管單位”往往對其有著更多更具體的管理。正是在這樣的管理體制下，行業(yè)協(xié)會(huì)的自治和獨(dú)立運(yùn)作成為泡影。近年來不少地方政府對行業(yè)協(xié)會(huì)的管理體制進(jìn)行了改革，有的嘗試將其納入統(tǒng)一的社會(huì)團(tuán)體的管理體制下，有的地方比如深圳市則直接嘗試使其獨(dú)立運(yùn)作。這些改革嘗試效果不一，可以預(yù)見，在沒有《結(jié)社法》等法律配套的情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)的定位尚不完全明朗的背景下，其管理體制仍然是對其自治的過多限制而非鼓勵(lì)其自主發(fā)展。在這樣的管理體制下，一方面行業(yè)協(xié)會(huì)自身缺乏獨(dú)立性，另一方面其幾乎行政機(jī)關(guān)“翻版”的“面孔”也難以對會(huì)員有吸引力和對會(huì)員實(shí)施有效的管理和控制。會(huì)員企業(yè)數(shù)量在同行業(yè)企業(yè)總量中所占比例過低可以說一直是我國行業(yè)協(xié)會(huì)的普遍性問題，因此其自身對行業(yè)利益的代表性也當(dāng)然成為問題，在國家機(jī)構(gòu)面前的發(fā)言權(quán)自然不足。前幾年我國的一些企業(yè)在國外不斷遭遇“傾銷”指控，而所屬行業(yè)協(xié)會(huì)和會(huì)員企業(yè)缺乏有效的聯(lián)系和溝通，消極應(yīng)對甚至不參與相關(guān)國家反傾銷機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證而被動(dòng)等待，其結(jié)果是不少指控坐實(shí)立案，遭到反傾銷稅的措施造成的出口損失。這樣的各自為政可以說使行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)失去了存在的意義。
3.經(jīng)費(fèi)獨(dú)立缺乏保障。從實(shí)務(wù)上來說，任何稍有常識(shí)的人都知道如果沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，任何團(tuán)體的獨(dú)立運(yùn)作終將成為空話。我國的行業(yè)協(xié)會(huì)在經(jīng)費(fèi)保障方面比較復(fù)雜。多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)缺乏獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政支持。比如在被納入業(yè)務(wù)主管單位的“事業(yè)編制”的情況下需要主管單位撥付“事業(yè)經(jīng)費(fèi)”。而在我國事業(yè)單位體制改革市場化取向不斷突出的背景下，多數(shù)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)不足，難以為會(huì)員提供需要的服務(wù)。有的協(xié)會(huì)向會(huì)員收取一定的服務(wù)費(fèi)，而在服務(wù)質(zhì)量不高的情況下，這也難以成為可靠的經(jīng)費(fèi)來源保障。個(gè)別協(xié)會(huì)如北京市律師協(xié)會(huì)向會(huì)員收取的會(huì)費(fèi)可以保障自身的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立而無需對財(cái)政有所依賴，但北京律協(xié)的會(huì)員曾經(jīng)普遍對會(huì)費(fèi)過高和低質(zhì)量服務(wù)或者協(xié)會(huì)的不作為不滿。而在德國，行業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不要政府資助，主要靠收取會(huì)費(fèi)以及培訓(xùn)、咨詢、信息服務(wù)等。以法蘭克福工商會(huì)為例，其經(jīng)費(fèi)三分之二來自會(huì)費(fèi)，三分之一來自咨詢收入。德國的地方工商會(huì)是公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)，其會(huì)員企業(yè)要按照納稅義務(wù)向商會(huì)交納會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)根據(jù)效益不同分成不同的級別。會(huì)費(fèi)分為固定會(huì)費(fèi)和變動(dòng)會(huì)費(fèi)，固定會(huì)費(fèi)按生產(chǎn)能力確定，通常商會(huì)把利潤的多少作為劃分等級的標(biāo)準(zhǔn)。固定會(huì)費(fèi)的多少和等級在不同商會(huì)之間有很大差別。固定會(huì)費(fèi)從小型企業(yè)的80馬克到大型企業(yè)的1.8萬馬克。除了固定會(huì)費(fèi)以外，變動(dòng)會(huì)費(fèi)是按照工商業(yè)者的利潤計(jì)算的，變動(dòng)會(huì)費(fèi)數(shù)額平均為利潤的0.35％�？梢钥闯觯瑫�(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)和協(xié)會(huì)對會(huì)員提供的高質(zhì)量的服務(wù)收取的報(bào)酬是經(jīng)費(fèi)的主要來源。而在本文討論的法團(tuán)主義的視野下具有公法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)收取則采用了“稅”的形式，具有強(qiáng)制性。這樣協(xié)會(huì)的獨(dú)立運(yùn)作就有了獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障。
在定位不清、多重管理、經(jīng)費(fèi)缺乏獨(dú)立保障的背景下，我國的行業(yè)協(xié)會(huì)當(dāng)然無自治可言。那么，在日益強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能和不斷探索行政管理體制的背景下，行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府和企業(yè)之間關(guān)于市場的橋梁和中介作用也日益突出的情況下，該怎么來改革我國的行業(yè)協(xié)會(huì)管理體制，使其朝向更獨(dú)立最終自治的方向運(yùn)作呢？
三、改善我國行業(yè)協(xié)會(huì)自治困境的立法建議和措施
面對上述的困境，有效的解決方案是什么？筆者認(rèn)為我國既缺乏美國式的個(gè)體自由主義的文化制度背景，也不可能被動(dòng)等待時(shí)機(jī)的成熟和到來。因此多元主義的利益團(tuán)體政制模式在我國缺乏公民社會(huì)傳統(tǒng)和成長環(huán)境的背景下并不可取。那么另一種解決方案就是法團(tuán)主義的制度安排了。筆者下面就根據(jù)法團(tuán)主義的相關(guān)理論進(jìn)行關(guān)于我國行業(yè)協(xié)會(huì)自治問題的研究并提出政策建議。
1.強(qiáng)制性會(huì)員制。根據(jù)奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯的思想，我們知道行業(yè)協(xié)會(huì)通過利益集中和表達(dá)為會(huì)員爭取的有利的利益和政策在性質(zhì)上是“公共物品”。它是不可分割和非排他性的，任何成員不論是否為之做出貢獻(xiàn)都可以享有有利的政策和協(xié)會(huì)爭取到的收益，甚至那些拖欠和不交會(huì)費(fèi)的成員同樣無法被排除對集體收益的享有。對于類似于行業(yè)協(xié)會(huì)這樣的成員眾多的潛在集團(tuán)來說，只有提供面向個(gè)體成員的“選擇性激勵(lì)”才能使集團(tuán)對成員有吸引力。對任何規(guī)模龐大的潛在集團(tuán)來說，采取強(qiáng)制性的會(huì)員制度這樣的外部干預(yù)來保障組織的成功是不可避免的。所以一方面希望行業(yè)協(xié)會(huì)能夠有效的管理所屬成員和采取集體行動(dòng)傳遞行業(yè)利益和意見建議，另一方面又希望保障協(xié)會(huì)成員的自由進(jìn)出，尊重其結(jié)社自由，那只能是陷入“二律背反”的尷尬境地而無益于行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。2.獨(dú)立經(jīng)費(fèi)保障。行業(yè)協(xié)會(huì)要想自治，獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障是必要條件。在強(qiáng)制性會(huì)員制度下，處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員有繳納會(huì)費(fèi)的義務(wù)。既然會(huì)員無進(jìn)入退出協(xié)會(huì)的自由，那么會(huì)員的會(huì)費(fèi)應(yīng)該能夠成為協(xié)會(huì)可靠的經(jīng)費(fèi)來源之一。其二，協(xié)會(huì)通過對會(huì)員提供培訓(xùn)、咨詢、信息等服務(wù)收取一定的報(bào)酬作為另一經(jīng)費(fèi)來源。當(dāng)然這需要協(xié)會(huì)提供會(huì)員需要的高質(zhì)量的服務(wù)才可依賴。協(xié)會(huì)自治的背景下，其經(jīng)費(fèi)的運(yùn)用受到自身性質(zhì)和會(huì)員的監(jiān)督制約的情況下，可以期待協(xié)會(huì)的專業(yè)化發(fā)展為會(huì)員提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。其三，國家財(cái)政補(bǔ)助。由于在法團(tuán)主義政制安排下處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì)具有了一定的“公共利益”組織的身份色彩，所以也有理由享有國家的財(cái)政補(bǔ)助。但是這需要通過立法建立各種形式的專項(xiàng)基金來進(jìn)行，而不是直接的由政府撥付，這樣行政對協(xié)會(huì)的補(bǔ)助并不能因此使其有理由介入到協(xié)會(huì)的組織運(yùn)作當(dāng)中去。
3.行業(yè)協(xié)會(huì)的自治。對何為自治可能有很多種說法。筆者認(rèn)為，對任何一個(gè)組織來說，只有在不受外部干預(yù)的條件下能夠自主組織起來和獨(dú)立的做出各種決策并能得到有效的貫徹的情況下，才能說這個(gè)組織享有自治地位。這樣的判斷對學(xué)術(shù)研究來說可能既不科學(xué)也不夠嚴(yán)謹(jǐn)，但對本文來說還是可以達(dá)到論證目的的。首先，實(shí)行強(qiáng)制性的會(huì)員制度使得行業(yè)協(xié)會(huì)有了組織上的保障。協(xié)會(huì)的成員有入會(huì)的法定義務(wù)，任何遵紀(jì)守法的成員都會(huì)選擇入會(huì)。實(shí)際上在法團(tuán)主義的行業(yè)協(xié)會(huì)模式真正運(yùn)作以后，任何理性的追求利益最大化的組織都會(huì)選擇入會(huì)而不是成為外部的邊緣成員。其次是協(xié)會(huì)有了獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源保障。財(cái)政上的獨(dú)立使得協(xié)會(huì)不必再仰人鼻息，行動(dòng)中處處看行政機(jī)關(guān)的臉色。而經(jīng)費(fèi)在成員的監(jiān)督下的運(yùn)用也將主要是用來為行業(yè)利益表達(dá)和為會(huì)員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這同時(shí)既保證了集體行動(dòng)的有效性有為成員提供了“選擇性激勵(lì)”增加協(xié)會(huì)的凝聚力。再者是協(xié)會(huì)的獨(dú)立運(yùn)作。協(xié)會(huì)本著為成員謀取利益的導(dǎo)向在章程的范圍內(nèi)運(yùn)作，其政策的制定當(dāng)然要考慮成員的利益和對成員的可能影響。當(dāng)然在法團(tuán)主義的安排中，協(xié)會(huì)自身可能日益發(fā)展成為官僚氣息嚴(yán)重的科層組織，其內(nèi)部的民主化會(huì)受到影響。這需要國家一定程度的干預(yù)，但干預(yù)的界限是不能影響到協(xié)會(huì)的獨(dú)立。國家本身需要協(xié)會(huì)的利益協(xié)調(diào)和自主管理來達(dá)成秩序和保障穩(wěn)定，也需要協(xié)會(huì)的專業(yè)信息和技能來改善立法和政策的科學(xué)性和可操作性。
協(xié)會(huì)自治除了內(nèi)部的組織、經(jīng)費(fèi)和運(yùn)作保障以外當(dāng)然更需要國家的立法和政策保障。在法團(tuán)主義的政制安排中，需要國家通過不同的立法來規(guī)范和調(diào)整不同性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)。國家通過《結(jié)社法》來保障一般公民和企業(yè)組織的結(jié)社自由�！督Y(jié)社法》調(diào)整下的行業(yè)協(xié)會(huì)是私法性質(zhì)的民間團(tuán)體，成員進(jìn)出自由。組織對成員的聯(lián)系紐帶可能是情感、娛樂、信息和財(cái)政支持等，國家最主要的職責(zé)是保障結(jié)社的自由。另一方面需要某種形式的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》來規(guī)范和調(diào)整處于壟斷性地位的行業(yè)協(xié)會(huì)。其立法主要基調(diào)是保障協(xié)會(huì)的自治、限制國家的過度介入，從而使協(xié)會(huì)起到組織集中行業(yè)利益和表達(dá)的中介協(xié)調(diào)作用和通過對成員的自律管理來達(dá)到政策的執(zhí)行和秩序的達(dá)成。同時(shí)還需要在類似于《行政程序法》這樣的法律中通過“選擇性和強(qiáng)制性的咨詢程序”對行政機(jī)關(guān)科以義務(wù)，使其立法和政策的制定采納行業(yè)協(xié)會(huì)反映的行業(yè)利益和意見，把行業(yè)協(xié)會(huì)的組織運(yùn)作吸納到正式的體制中。
總之，在法團(tuán)主義的視野下，通過立法授予某些行業(yè)協(xié)會(huì)以壟斷性地位和在法治背景下保障其獨(dú)立運(yùn)作是解決我國行業(yè)協(xié)會(huì)目前普遍性困境的比較有效可行的方案。至于私法性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會(huì)的自治問題則需要政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和公民社會(huì)的發(fā)育以及更深厚的法治土壤，是更為困難的，當(dāng)然也是更令人期待的。
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