基礎設施產業(yè)對投資的影響研究論文
一、國際上基礎設施產業(yè)外來直接投資的興起
基礎設施產業(yè)外來直接投資的興起與以下幾個因素密切相關。
首先，加強基礎設施產業(yè)建設投資(尤其是在該產業(yè)比較薄弱的發(fā)展中國家和新興市場)十分必要。基礎設施產業(yè)是決定一個經濟體競爭力的主要因素，其質量是吸引外來直接投資的重要決定性因素，也是促進本國經濟發(fā)展和融入全球經濟的關鍵。新興市場工業(yè)化、城市化以及國際化發(fā)展迅猛，對基礎設施服務的需求也急劇增加。對于工業(yè)化、城市化和信息化一日千里的發(fā)展中國家而言，改善基礎設施條件是實現(xiàn)千年發(fā)展目標(MDGs)的關鍵。
其次，基礎設施投資具有高度資本密集性和復雜性的典型特征，資金短缺和效率低下的發(fā)展中國家和新興市場疲于應付。越來越多的發(fā)展中國家20世紀90年代在基礎設施產業(yè)對外開放，吸引大量外資流入。盡管這樣，這些國家仍然存在巨大的資金缺口。非洲每年基礎設施投資需求高達400億美元，而1996-2006年跨國公司累計直接投資協(xié)議金額僅為450億美元(WIR2008，UNCTAD)。
第三，基礎設施產業(yè)的對外開放。面對基礎設施產業(yè)巨大的市場和投資需求，一些國家需要更大程度上吸引跨國公司等私人資本。UNCTAD下屬的全球投資促進機構協(xié)會的一項調查表明，70％的投資促進機構正積極尋求基礎設施的外來投資。為此，這些國家在基礎設施產業(yè)進行自由化改革和放松外資收購管制，邀請跨國公司參與基礎設施項目。為利用這些制度變化以及當?shù)亟洕鲩L帶來的獲取市場和實現(xiàn)規(guī)模經濟的機會，發(fā)達國家和地區(qū)的基礎設施產業(yè)跨國公司充分利用在網(wǎng)絡設計和運營、工程能力、環(huán)境保護知識、項目管理能力和默會知識、實踐技能以及盈利模式和財務實力等方面的專業(yè)技能紛紛進入外國基礎設施產業(yè)。
二、全球基礎設施產業(yè)外來直接投資現(xiàn)狀
(一)外來直接投資規(guī)模快速擴張
1990-2006年全球基礎設施產業(yè)的外來直接投資金額增長了31倍，達到7860億美元，發(fā)展中國家基礎設施產業(yè)的外來直接投資金額增長了29倍，達到1990億美元(WIR2008，UNCTAD)。全球內向直接投資存量中基礎設施產業(yè)所占比重從1990年的2％快速擴張到2006年的接近10％。其間大多數(shù)基礎設施產業(yè)外來直接投資金額持續(xù)增長，電力和通信產業(yè)增長最為顯著，交通和水務產業(yè)則增長較少。其中1996-2006年跨國公司在該產業(yè)的私人股權投資累計高達2460億美元。
(二)跨國公司直接投資來源集中但有所分化
發(fā)達國家的跨國公司仍然支配著全球基礎設施產業(yè)的國際化投資(WIR2008，UNCTAD)。2006年基礎設施產業(yè)全球100強跨國公司中，53家來自歐盟(53家公司海外資產和總資產分別占據(jù)全球100強的76.7％、63.7％)，14家來自美國(14家公司海外資產和總資產分別占據(jù)全球100強的7.4％、23.4％)，而其中22家總部設立在發(fā)展中國家或者轉型經濟體(海外資產和總資產分別占據(jù)全球100強的11.6％、8.6％)。欠發(fā)達國家在基礎設施產業(yè)投資國際化過程中總體上仍處于被“邊緣化”的地位。1996—2006年期間欠發(fā)達國家在發(fā)展中國家基礎設施產業(yè)私人股權投資中所占比例略高于5％，2006年則僅占2％。但是來自亞洲地區(qū)的跨國公司參與顯著增加，其中絕大多數(shù)來自香港(5家)、馬來西亞(3家)、新加坡(3家)。尤其是在發(fā)展中國家基礎設施產業(yè)中，來自南方國家的跨國公司發(fā)揮著更加突出的作用。在亞洲和大洋洲，1996-2006年來自發(fā)展中國家的協(xié)議投資幾乎占據(jù)50％，在通信和交通產業(yè)占據(jù)大多數(shù)比例。非洲40％的基礎設施產業(yè)協(xié)議投資金額來自發(fā)展中國家，其中通信產業(yè)58％的協(xié)議投資金額來自發(fā)展中國家。但是拉美和加勒比海國家來自發(fā)展中國家投資者的參與則非常有限(僅占16％的私人協(xié)議投資額)。
(三)跨國公司的參與形式多樣但因產業(yè)而異
跨國公司采用直接投資、特許經營、私有化和綠地投資、管理與租賃協(xié)議等多種形式參與基礎設施產業(yè)直接投資，但是不同產業(yè)的主要參與形式各有不同(WIR2008，UNCTAD)。在跨國公司進入發(fā)展中國家和轉型經濟體基礎設施產業(yè)過程中，通信產業(yè)絕大多數(shù)情況下采取直接投資。在電力行業(yè)，最常使用特許經營(占62％)，交通(超過80％)和水務產業(yè)(占70％)絕大多數(shù)情況下也都采用特許經營。其次是私有化和綠地投資(占36％)。水務產業(yè)使用管理和租賃協(xié)議的情況也相對較多(占25％)。
(四)不同國家和產業(yè)開放程度各異
發(fā)達國家和相對較為發(fā)達的發(fā)展中國家與轉型經濟體由于擁有更加發(fā)達的制度和管制能力，尤其是近二十年來基礎設施產業(yè)對外更加開放。例如，1996-2000年拉美和加勒比海國家吸收了該產業(yè)跨國公司私人股權投資的67％，而2000年以來非洲和亞洲的份額增長則相對更快(WIR2008，UNCTAD)。產業(yè)方面，那些相對容易放松管制和引入競爭的基礎設施產業(yè)一般對跨國公司的參與更加開放。例如，移動通信產業(yè)最為開放，水務開放程度最低。2006年發(fā)達國家基礎設施產業(yè)跨國公司100強中，65家來自電力和通信產業(yè)，只有5家來自水務產業(yè)；發(fā)展中國家和轉型經濟體基礎設施產業(yè)跨國公司50強中，30家來自電力和通信產業(yè)，只有2家來自水務產業(yè)。
三、基礎設施產業(yè)外來直接投資對東道國的影響
(一)產業(yè)促進效應
基礎設施產業(yè)的外來直接投資通過技術擴散、產業(yè)競爭、產業(yè)合作和服務供應幾種途徑產生產業(yè)影響。
1技術擴散效應
直接投資是向接受投資的國家傳授資本經營技能和技術知識等經營資源的綜合行為。基礎設施產業(yè)的跨國公司主要通過技術擴散向東道國輸入硬件(例如水凈化專業(yè)設備)和軟件技術(例如組織和管理實踐)。東道國政府一般選擇信譽好、實力強的外國投資者參與基礎設施建設，有利于引進先進的管理、技術，提高建設效率、降低成本和價格，并為國內企業(yè)提供比較、學習和借鑒的機會。例如，通信產業(yè)國際經營者的進入降低了信息通訊技術的獲取和使用門檻。跨國公司通過經營國際經濟合作2009年第8期流程再工程化設計，改善采購和分包實踐，改進客戶記錄和搜集方法等帶來軟件技術。技術擴散的主要路徑包括合資企業(yè)、人員流動和示范效應。在中國電力行業(yè)，外來跨國公司在大型合資項目的參與中涉及到與中方系統(tǒng)而廣泛的項目管理合作。不過這種技術擴散的效果還取決于國內企業(yè)是否具有強大的吸收能力這一關鍵因素。
2產業(yè)競爭效應
跨國公司通過產業(yè)競爭促進效益。基礎設施產業(yè)競爭程度越強，跨國公司的參與越是可能提高效益(WIR2008，UNCTAD)。在許多國家，由于通信產業(yè)的技術變革和產業(yè)改革，競爭性的市場結構已經形成。在烏干達，本國企業(yè)和跨國公司之間的競爭導致通信價格的下降和移動電話普及率的提升。國別研究也表明，私有化和競爭之間相互促進：競爭促進私有化的收益，反之亦然。不過，在本質上仍然是自然壟斷性質的水務產業(yè)，跨國公司的進入會導致國家壟斷轉變?yōu)樗接械耐赓Y壟斷，這將限制競爭從而改進效益的空間(WIR2008，UNC—TAD)。在其他基礎設施產業(yè)，跨國公司參與在提升競爭和效益的同時，也限制了國內企業(yè)的進入和排斥了現(xiàn)有企業(yè)。一些發(fā)展中國家的經驗表明，在競爭性相對更強的'電力和通信領域，跨國公司進入在某些方面存在反競爭行為。
3產業(yè)合作效應
東道國基礎設施產業(yè)除了通過公司變革，還可以與跨國公司進行產業(yè)合作提升效益。在有些收入水平較高或者規(guī)模較大、國內企業(yè)競爭能力較強的發(fā)展中國家，通過部分私有化允許外來跨國公司持有少數(shù)股權，這種合作利于提升競爭力和效益(WIR2008，UNCTAD)。例如摩洛哥電信通過這樣的方式變得更有競爭力。在中國，外來跨國公司主要通過與國有企業(yè)合資參與基礎設施投資，相關企業(yè)績效得到很大提升。在印度，塔塔電力等私有電力企業(yè)利用私有化契機，通過與外來跨國公司合資進入電力產業(yè)。基礎設施產業(yè)全球100強跨國公司中來自發(fā)展中國家或者地區(qū)的參與者更有能力與外來跨國公司進行合作。尤其是在通信和交通產業(yè)，因為這兩個產業(yè)中來自發(fā)展中國家或地區(qū)的參與者已經成為主要參與者甚至全球領導者。
4服務供應效應
跨國公司還影響到東道國基礎設施產業(yè)服務供應和價格。跨國公司參與一般會增加東道國基礎設施服務的供應和質量，但是價格影響則情況各異(WIR2008，UNCTAD)。有些情況下定價超出窮人的支付能力，因此，跨國公司參與帶來的產業(yè)影響改進未必會轉化為所有社會成員福利的增加(表現(xiàn)為更多的選擇和更強的購買力)，尤其是對窮人和居住在農村、邊遠和經濟落后地區(qū)的人來說。在通信領域尤其是移動通信領域，跨國公司在改善供應、擴大服務覆蓋率、降低價格和增強可獲得性方面的影響最為明顯。隨著跨國公司引入新的商業(yè)模式，許多發(fā)展中國家經歷過一場“移動革命”，低收入群體也能享受到移動服務。跨國公司進入交通領域極大程度地改善了主要港口的服務質量從而增強了發(fā)展中國家與全球經濟的聯(lián)系。
但是，在電力和水務產業(yè)，跨國公司的影響則較為復雜。跨國公司參與對電價、水價及其可獲得性的影響取決于政治、社會、契約問題以及生產率和效益改進等因素(WIR2008，UNC—TAD)。如果政府沒有對使用者進行補貼，增加供應、提升生產效率和效益并不足以在維持收支平衡情況下保持低價。一些發(fā)展中國家的經驗也表明，增加私人部門(包括跨國公司)在電力行業(yè)的投資會增加電力供應、增強網(wǎng)絡連結性，從而穩(wěn)定改善電力供應的可靠性和服務質量。考慮到相關因素，電力價格因為跨國公司的進入優(yōu)勢會有所下降，但是價格變化趨勢并不確定。盡管有證據(jù)表明在良好設計的框架下供水服務會得到顯著改善，但是跨國公司在水務領域的參與對使用者可獲得性的影響并不令人滿意(WIR2008，UNC，TAD)。
5總體產業(yè)影響
相關研究表明，基礎設施產業(yè)的外來直接投資有助于改進產業(yè)的生產效率、可靠性和質量(WIR2008，UNCTAD)。外來直接投資者的參與就使得通信和交通產業(yè)服務價格下降和數(shù)量增加。例如增加通信和交通產業(yè)服務供應和降低相應服務的價格。但是在特定產業(yè)，這些積極效應還取決于特定的政策因素。尤其是在電力和水務產業(yè)，如果跨國公司效率的改善(供應增加和質量提高)不足以在彌補成本的同時維持低價而且政府不對使用者提供補貼，一部分人尤其是窮人的用水、用電就會受到影響。而且技術擴散的效應取決于東道國的學習吸收能力，產業(yè)競爭過程中可能排斥競爭，產業(yè)合作可能使得小國家基礎設施產業(yè)被外國控制。因此，電力和水務等特定領域如何發(fā)揮外來直接投資的積極的產業(yè)影響，還需要當?shù)卣畯纳鐣䦟W的視角制訂和執(zhí)行重要的政策措施。這給國家經濟安全問題的產生埋下伏筆，也給有關國家的行政當局帶來嚴峻挑戰(zhàn)，后面就將討論這兩個問題。
(二)國家經濟安全問題
國家經濟安全是一種國家經濟不受內外環(huán)境干擾、威脅、破壞而維持正常運轉的一種狀態(tài)。它既包括一國抗擊各種風險的能力，也包含該國為確保經濟持續(xù)發(fā)展而確立的戰(zhàn)略目標以及為此而采取的策略與措施(趙英，2007)。近年來，國際化取向的國家經濟安全問題備受重視。盡管全球總體傾向于對外來直接投資保持開放姿態(tài)，2007年與對外直接投資潛在相關的政策改革中的74％目的在于增強東道國對外來直接投資的吸引力(WIR2008，UNCTAD)。但是全球針對不斷增長的保護主義的關注和爭論也日益增加，過去幾年中對外來直接投資不太友好的政策變革逐漸增長。美國對與國家安全可能相關的直接投資項目采取更加嚴格的限制措施。獨聯(lián)體國家和俄羅斯聯(lián)邦盡管整體上對外來直接投資日益開放，但是仍然限制外來直接投資在采掘業(yè)和其他戰(zhàn)略產業(yè)的投資行為。俄羅斯聯(lián)邦2007年通過戰(zhàn)略產業(yè)法律，規(guī)定外國投資者在這些產業(yè)只能擁有少數(shù)股權。在哈薩克斯坦，新通過的自然資源法賦予政府在相關協(xié)議損害國家在石油、金屬和礦產業(yè)的經濟利益情況下單方面修改協(xié)議的權力。在南美洲，采礦業(yè)比較開放，但是石油、天然氣行業(yè)仍受高度管制。
基礎設施產業(yè)外來直接投資積極效應的不確定性使得各國擔心國家經濟安全受到威脅。例如，中國水資源稀缺正在加劇，外資進入中國城市水務項目日漸增多，其中全球最大三家水務公司(法國威立雅、蘇伊士里昂水務集團、泰晤士水務公司)無一例外都把中國作為其全球市場的重要部分，其獲利動機遲早會與中國市場的價格承受水平發(fā)生沖突。一些國家對允許外資企業(yè)控制某些基礎設施產業(yè)項目(包括電力生產和輸送、港口經營和通信)日益謹慎(WIR2008，UNCTAD)。出于國家安全或者公共利益的考慮，一些國家正大量引入新的限制措施。UNCTAD下屬的全球投資促進機構協(xié)會的一項調查表明，有24％的投資促進機構沒有積極尋求基礎設施的外來投資。而那些積極尋求外資投入的領域主要集中于電力生產、網(wǎng)絡服務和機場，而不是電力分銷和傳輸領域。欠發(fā)達國家的交通產業(yè)則更傾向于吸引來自發(fā)展中國家跨國公司的參與。這在相當程度上反映出這些國家或者地區(qū)對于國家經濟安全問題的考慮。
基礎設施產業(yè)國家經濟安全問題的產生主要同其產業(yè)屬性密切相關。其一，基礎設施服務經常涉及到建造有形的網(wǎng)絡，本質上具有寡頭或者壟斷的屬性，外資的進入和控制容易引起壟斷嫌疑和激起反壟斷訴求與調查。其二，基礎設施產業(yè)提供的服務具有公共產品的特征，許多國家將進入基礎設施服務領域視為一大社會和政治問題。外資的進入和控制可能降低公共服務產品的可獲得性和提高服務價格，損害到部分社會成員和組織的利益，容易引起國家經濟安全方面的爭議。
(三)政策挑戰(zhàn)
盡管外來直接投資有助于改進基礎設施產業(yè)的生產效率、可靠性和質量，但是這種效果在很大程度上取決于東道國是否具備完善的管制環(huán)境(WIR2008，UNCTAD)。為利用好跨國公司參與基礎設施建設帶來的積極影響，東道國政府在說服外商投資本國、營造管制環(huán)境、制定政策和施政方面卻面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。
1說服外資參與充滿挑戰(zhàn)
許多國家積極吸引外資發(fā)展本國的基礎設施，但是如何說服外資企業(yè)參與投資則充滿挑戰(zhàn)。來自發(fā)達國家和大型新興經濟體日益增長的需求導致潛在投資者要求更高的回報率。欠發(fā)國際經濟合作2009年第8期達的低收入國家由于市場較小，在吸引跨國公司參與基礎設施投資和最大化跨國公司參與的收益方面力不從心、不具優(yōu)勢。這在需要大規(guī)模資本投資、盈虧平衡困難和社會問題眾多的情況下更是一個需要特別關注的問題。不僅如此，項目失敗和各種投資爭議還使得海外投資者(尤其是發(fā)達國家投資者)對基礎設施項目的投資更加謹慎。這樣一來，跨國公司在發(fā)展中國家尤其是低收入國家基礎設施產業(yè)的直接投資面臨巨大風險。對相關仲裁決議的回顧顯示，不足50％的補償有利于提出申訴的跨國公司，而且所補償?shù)膿p失遠低于投資者所主張的賠償金額。盡管這些跨國公司的母國和國際組織擁有各種有助于在短期內動員向發(fā)展中國家和轉型經濟體基礎設施領域進行投資的風險管理措施，但是目前的很多風險模型并不能適應低收入國家的實際情況。例如，當?shù)刎泿湃谫Y需要一個有效的貨幣互換市場，而當?shù)厍∏∪狈@種市場。
2缺乏完善的制度和管制框架帶來風險
不管如何確定私人投資和公共投資比例，完善的制度和執(zhí)行機制對于確保基礎設施服務的效率和公平都很關鍵(WIR2008，UNCTAD)。加強對外來投資者保護和是降低他們的風險往往以政府管制靈活性下降為代價。如果沒有完善的制度和管制框架，對外資開放基礎設施產業(yè)失敗的風險就會增加。而且一旦自由化，則很難逆轉。理想狀態(tài)下，開放前就應該進行競爭性重組、引入管制政策和建立獨立的管制機構，這樣有助于明確潛在投資者的競爭規(guī)則、使得政府從容應對特定的項目管理。而實際上，很多國家尤其是新興市場經濟體的開放往往走在廣泛變革的前面，結果往往不甚理想。直到建立起有效的管制框架，發(fā)展中國家才可能改善公共部門開放的效應。
3政府官員承受更強的壓力
制定和執(zhí)行能夠駕馭跨國公司在基礎設施產業(yè)潛在作用的政策需要具備高超的技能(WIR2008，UNCTAD)。例如，東道國需要考慮何時和在多大規(guī)模上引入跨國公司參與基礎設施建設和管理最為合適。由于不同的國家政策優(yōu)先考慮的因素有所不同，私人和公共投資之間的最優(yōu)比例情況各異。東道國政府需要對不同項目的競爭性需求進行優(yōu)先選擇，為選中的項目確定明確而符合實際的目標，并將這些目標整合進入更高層次的發(fā)展戰(zhàn)略之中。政府還需要找到一些確保跨國公司參與的項目帶來預期發(fā)展效應的方式。這意味著從中央到地方的政府部門需要掌握必要的引導、談判、管制和監(jiān)督項目方面的制度性技能。
吸引跨國公司參與基礎設施服務的提供增加了政府官員的責任和壓力。基礎設施產業(yè)的投資需要密集的雙方談判，形成的協(xié)議要反映各個項目的特定要求和協(xié)議各方的意愿。因此，培養(yǎng)政府官員具備確定跨國公司參與的最優(yōu)水平和形式以及談判和監(jiān)督項目執(zhí)行的能力就非常重要。但是，跨國公司和東道國政府之間往往在信息和經驗方面存在不對稱性，政府官員在協(xié)議談判過程中，可資利用的資源和能力不及外來跨國公司。大多數(shù)跨國公司傾向于使用國際法律公司和其他在項目融資交易方面擁有專長的專家，但是這在發(fā)展中國家?guī)撞豢赡堋?/p>
四、我國基礎設施產業(yè)外來直接投資現(xiàn)狀
(一)政策條件
1983年起我國開始利用外資進行城市基礎設施建設。1986年國務院頒布了《關于中外合資建設碼頭優(yōu)惠待遇的暫行規(guī)定》，中國港口建設最早開始向外資開放。1991年頒布實施的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》促進了我國基礎設施產業(yè)外來直接投資的發(fā)展。該法第七條第三款規(guī)定：設在沿海經濟開放區(qū)和經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)或者設在國務院規(guī)定的其他地區(qū)的外商投資企業(yè)，屬于能源、交通、港口、碼頭或者國家鼓勵的其他項目的，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。其《實施細則》第七十三條第一款第一項規(guī)定：在沿海經濟開放區(qū)和經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)設立的從事能源、交通、港口建設的項目的生產性外資企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。《實施細則》第七十三條第一款第二項規(guī)定：從事港口、碼頭建設的中外合資經營企業(yè)，可以減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅。《實施細則》第七十五條第一款第一項規(guī)定：從事港口碼頭建設的中外合資經營企業(yè)，經營期在十五年以上的，經企業(yè)申請，所在地的省、自治區(qū)、直轄市稅務機關批準，從開始獲利的年度起，第一年至第五年免征企業(yè)所得稅，第六年至第十年減半征收企業(yè)所得稅。而《國務院關于擴大外商投資企業(yè)從事能源交通基礎設施項目稅收優(yōu)惠規(guī)定適用范圍的通知》(國發(fā)(1999)13號)則規(guī)定：自1999年1月1日起，將外資稅法實施細則關于從事能源、交通基礎設施建設的生產性外商投資企業(yè)，減按15％征收企業(yè)所得稅的規(guī)定擴大到全國。2004年1月1日我國正式實施的《港口法》將港口的建設和經營列為鼓勵外商投資的項目，并且在投資比例方面取消了限制。
(二)主要方式
改革開放初期我國基礎設施產業(yè)利用外資的主要形式是借用國外貸款，包括借用外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。隨著改革開放的深入廣泛推進，外商開始直接投資于我國城市基礎設施建設。外商直接投資我國城市基礎設施的最早形式是中外合資經營、中外合作經營。例如，和黃集團1993年持股50％與上海港務局合資組建了總投資達56億人民幣的上海集裝箱碼頭有限公司。隨后又持股73％與深圳鹽田港集團合資成立鹽田國際集裝箱碼頭公司，開創(chuàng)了外方控股中國大陸港口的先河。而近年來BOT(Build-Oper-ation-Transfer)、TOT(Trans-1et-Operation-Transfer)等新型直接投資模式則屢見不鮮。
(三)主要問題
1投資規(guī)模不足
整體上看，我國吸引的外資中超過50％集中于加工工業(yè)，近30％用于房地產，投資于基礎設施領域的比例很低。僅從基礎設施內部的投資比例來看，近年來外商直接投資比例不足5％。這往往與以下因素有關：外商投資者往往固守中國資金短缺的傳統(tǒng)觀念提出很高的、不合理的預期投資回報率要求；外商出于對中國政治政策環(huán)境穩(wěn)定性的偏見性的誤解(例如外商對我國尚未完成市場化、法制化和民主化的經濟、法律政治環(huán)境缺乏足夠的信心)而實施項目繁多、復雜的審慎調查工作，往往貽誤很多在華投資的良機；國內對于外商直接投資城市公共基礎設施心理上存在排斥和擔憂。
2產業(yè)分布不合理
外商直接投資主要流向發(fā)達地區(qū)的通信、電力、供水、供熱等公用事業(yè)，而對垃圾污水處理、道路橋梁、公共交通等(尤其是中西部地區(qū)的)方面投資嚴重欠缺。這可能同各產業(yè)間的投資收益率差異以及相關產業(yè)價格和投融資體制改革進程不同步直接相關。
3地區(qū)分布不協(xié)調
全國外資中86％均集中于東部沿海，城市基礎設施行業(yè)也基本是這個比例。外商直接投資明顯側重在沿海經濟發(fā)達地區(qū)。上海、江蘇、遼寧、廣東等沿海省市有不少外企直接投資城市基礎設施，而大量內地省市幾乎沒有利用外資，西部地區(qū)微乎其微。這可能同內地市場發(fā)展程度不足、收益風險較大、外資缺乏了解直接相關。
五、政策啟示
為充分利用基礎設施產業(yè)外來直接投資對于緩解資金壓力、促進經濟增長、增加就業(yè)、增進社會福利和提高國際競爭力的積極作用并削弱消極影響，我國需要從國家經濟安全和完善投資環(huán)境方面制定有效的政策措施。
首先，高度重視基礎設施產業(yè)安全。產業(yè)安全是國家經濟安全的基礎，而基礎設施產業(yè)安全則是產業(yè)安全的基礎。對于日益擴大開放的中國而言，必須高度重視基礎設施產業(yè)的安全問題。盡管直到2007年基礎產業(yè)和基礎設施投資的資金來源主要來自我國國有投資，但逐步多樣化的投資主體和資金來源意味著產業(yè)安全和國家經濟安全威脅仍然存在。在基礎設施產業(yè)安全問題上，我國需要牢牢把握兩點：不能為了解決資金、技術不足的矛盾而放棄對基礎設施項目的控制權；不能因為沒有失去對基礎設施產業(yè)的控制權而對產業(yè)安全威脅置若罔聞。因為外資對于產業(yè)安全的威脅不完全基于對股權比例的表面控制，更多的會是基于技術和管理優(yōu)勢的經營行為操控所帶來的實質性威脅。出于產業(yè)安全的考慮，在我國管制環(huán)境尚待完善、欠缺管制經驗的情況下，在吸引外資企業(yè)參與基礎設施產業(yè)方面最好繼續(xù)堅持小規(guī)模進行而不是大張旗鼓，而且最好在較少引起安全爭議的基礎設施產業(yè)(例如電力和交通)開始擴大外資引進規(guī)模。即使在這樣的前提下，也要高度重視管制外資經營行為的制度建設。
其次，高度重視完善投資環(huán)境。有效優(yōu)化和改善投資環(huán)境是發(fā)揮基礎設施產業(yè)外來直接投資積極效應最可持續(xù)的路徑。具體包括：
做好說服外商投資于我國基礎設施產業(yè)的引導工作。隨著內外資政策的逐步統(tǒng)一和國民待遇原則的普遍適用，僅靠優(yōu)惠的稅收和關稅政策吸引外資不可持續(xù)。為說服外商，需要做好三項引導工作。一是引導外商投資者提出合理的預期投資回報，因為在新的經濟形勢下，我國基礎設施供需瓶頸已經得到很大緩解，投資回報已經趨于正常水平，過高追求投資回報率可能喪失在華擴大市場份額的先機和優(yōu)勢。二是引導外商投資者合理評估投資風險，提出合理可行的融資方案，減少項目繁多、復雜的審慎調查工作，適應中國快速成長的市場環(huán)境建立精明、強干、決策和執(zhí)行迅速的項目管理團隊。因為中國市場規(guī)模巨大、成長速度快速、人民幣值穩(wěn)定偏強、外匯儲備豐富、社會穩(wěn)定，盲目夸大政治和國家風險就會喪失投資信心和諸多重大的市場機會。三是引導外商投資者負起社會責任，因為我國吸引外資正從注重數(shù)量向注重質量轉化、從以高回報率為條件向以互惠互利、權力義務平等、合理回報率為條件轉化。
立足于中國經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來的持續(xù)市場需求，營造穩(wěn)定、透明、公正、法治的管制環(huán)境。一是鑒于基礎設施產業(yè)的特殊性，我國需要制定國家級的外商直接投資基礎設施產業(yè)的管理辦法或者規(guī)定，就基礎設施項目的服務功能優(yōu)化、監(jiān)督和管理、風險分擔、審批程序簡化和審批時間縮短、國家經濟安全影響評估和控制、誠信履約控制等共性問題實行統(tǒng)一指導、規(guī)范管理。二是重視建立信用調查評估渠道。一方面，培育和發(fā)展符合國際慣例和我國實際的信用評估中介機構，借助這些專業(yè)機構做好針對外商投資者的信用評估和調查。另一方面，實施獨立會計師事務所制度，規(guī)范信息披露，妥當提供符合國家公認會計準則和外商投資需要的系統(tǒng)的財務信息及其會計報表，配合外商投資者及其貸款銀行的信用調查。
內容提要近年來全球基礎設施產業(yè)外來直接投資蓬勃興起。跨國公司的參與通過技術擴散、產業(yè)競爭、產業(yè)合作以及服務供應等途徑可能改進東道國基礎設施產業(yè)的生產效率、可靠性和質量，但在電力和水務等特定產業(yè)，這些積極的產業(yè)影響并不確定。這種不確定性引起了針對國家經濟安全和政策挑戰(zhàn)的擔心。本文還結合我國基礎設施產業(yè)外來直接投資的現(xiàn)狀和問題提出了政策啟示。
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